君主降赦，無疑破壞法制，屬不合理措施，而將君主的恩赦納入律令規範，使君權有所約束，不致漫無節制，應視為不合理措施的合理化過程，但恩赦又是皇帝個人專屬的恩德，因此，終究無法將恩赦完全法制化。

自武后以降，恩赦已非單純皇帝的恩德，而是皇帝統治廣土眾民，貫徹皇權的必要手段，如武后行新政、德宗行兩稅法等關涉國計民生的重大政策，必藉恩赦以廣被四方，下達萬民。晚唐時，恩赦愈來愈難以落實，依附在赦令之上的政策，自然無從施行，皇權不斷萎縮，大唐帝國遂土崩瓦解。

恩赦制度的發展歷經三變：
恩赦在遠古原為寬恕族內的犯罪，及至春秋戰國時，轉變為君主的恩德，乃君主治國臨民的手段。
漢代時，恩赦除了可對罪囚免刑以外，還加上對官民的恩賜。
至唐代，君主更藉恩赦作為貫徹政策的重要手段，赦之作用已溢出單純恩德的範疇。